Regeringsavstängning undviks (för nu), och en ny GOP-strategi tar form

Den här veckan inledde det republikanskt kontrollerade representanthuset arbetet med ett lagförslag om budgetavstämning som eliminerar federal finansiering för Planned Parenthood under ett år och upphäver vissa komponenter i 2010 års landmärke Affordable Care Act (ACA). Denna försoningsåtgärd representerar en viktig del av kongressledningens plan för att undvika en regeringsavstängning: lova motståndarna i det planerade föräldraskapet att deras problem kommer att tas upp i en filibuster-säker försoningsproposition, och i utbyte få ett smidigare övervägande på kort sikt utgiftsproposition som antogs i går och håller regeringens lampor tända fram till december.


reconciliation_Artboard 1

Höstens försoningsproposition är bara det senaste kapitlet i historien om en uppsättning förfaranden som har regelbunden del av lagstiftningsprocessen sedan början av 1980-talet . Hur står sig årets inställning till försoningsprocessen mot dess historiska kamrater? Tänk på följande fyra komponenter i processen:



Skriver avstämningsräkningen

  • Konventionell användning : Under våren, när parlamentets och senatens budgetutskott utarbetar sina årliga budgetresolutioner, kan de välja om de vill inkludera avstämningsinstruktioner eller inte, som leder särskilda utskott att generera förslag som senare kommer att behandlas under avstämningens påskyndade procedurer. När kammaren och senaten har kommit överens om vilka utskott de ska vara (och formalisera det valet i texten till budgetresolutionen), går dessa paneler till arbetet med förslag och skickar sedan sina planer till kammarens budgetutskott, som samlar dem och skickar dem till golvet.
  • 2015 års upplaga: De nuvarande planerna kräver att endast husutskotten utarbetar förslag . När kammaren väl hade agerat skulle senaten helt enkelt ta upp den andra kammarens lagförslag.
  • Är detta typiskt? Inte särskilt. Mellan 1980 och 2010 fanns det 23 separata försoningsförslag som behandlades av både kammaren och senaten. På bara en av dessa —den så kallade sidvagnen som användes i samband med ACA 2010 — vidtog senaten åtgärder utan att lagförslaget först hade behandlats av några senatskommittéer.

Besluta när avstämningsräkningen ska behandlas

  • Konventionell användning: Eftersom avstämning initieras av budgetbeslutet, tar de två kamrarna inte formellt upp avstämningsåtgärder förrän efter att den första åtgärden har antagits. Budgetresolutionens deadline den 15 april missas ofta, och kongressen misslyckas ibland, särskilt under de senaste åren, att helt klara en budget. Om kongressen genomför åtgärder för en budgetresolution, gör den det vanligtvis senast den 1 juli, vilket öppnar dörren för försoningsräkningar under sommaren och hösten. (Endast tre gånger sedan 1980 har kongressen slutfört den slutliga åtgärden för budgetresolution efter den 1 juli.)
  • 2015 års upplaga: Årets budgetresolution slutfördes nästan i tid, med sista anslutning i senaten den 5 maj. Under sommaren hade de fem utskotten i kammaren och senaten i uppdrag att utarbeta försoningsförslag – sätt och medel, energi och handel och utbildning och arbetskraften i huset; Finans och hälsa, utbildning, arbete och pensioner (HELP) i senaten – alla fann sin uppmärksamhet riktad mot olika lagstiftningsprioriteringar, inklusive skattereformer och omauktoriseringar av motorvägsräkningen och No Child Left Behind. När kongressen återvände efter sitt sommaruppehåll hade ingen av kommittéerna rapporterat om ett formellt försoningsförslag som involverade program i dess jurisdiktion.
  • Är detta typiskt? Något. Under åren sedan 1980 som både kammaren och senaten har övervägt försoningslagstiftning, kamrarna försenade golvåtgärden till efter den 1 oktober åtta gånger .

Att lösa skillnader mellan de två kamrarna

  • Konventionell användning: Huset och senaten antar sina egna versioner av en försoningsåtgärd och sammankallar sedan en konferenskommitté för att utarbeta en kompromiss mellan deras respektive lagförslag.
  • 2015 års upplaga: Om senaten inte utvecklar och överväger sitt eget försoningsförslag utan snarare helt enkelt förlitar sig på kammarens, skulle det minska behovet av en formell konferensprocess – särskilt om senaten gör minimala ändringar av åtgärden under dess övervägande.
  • Hur typiskt är detta? Om kamrarna undviker en konferens skulle det vara atypiskt. Endast två gånger har ett försoningslag som undertecknats i lagen inte gått igenom konferensen alls: 1984 (en relativt snäv åtgärd som försenade levnadskostnadsjusteringar för federala pensionärer och gjorde några små ändringar i jordbrukslån) och 2010, då mycket av anledningen till använda försoning under Affordable Care Acts slutspel var att undvika konferensprocessen .

Skickar räkningen till presidenten

  • Konventionell användning: När kammaren och senaten har godkänt samma version av ett försoningslag, går det till presidenten.
  • 2015 års upplaga: Den försoningsåtgärd som för närvarande håller på att utvecklas, om den antas av båda kamrarna, kommer nästan säkert att läggas in sitt veto av president Obama; han har utfärdat formella vetohot i år på både lagstiftning som upphäver lagen om prisvärd vård och på ett mått som återbetalar Planned Parenthood .
  • Hur typiskt är detta? Av de 23 försoningsförslag som behandlats av båda kamrarna sedan 1980, har tre lagts in sitt veto av presidenten. Av dessa kan en – Balanced Budget Act från 1995 – karakteriseras som vad statsvetaren Charles Cameron har kallat sekventiell vetoförhandling . Republikanerna i kongressen sökte mer omfattande nedskärningar i välfärdsprogram än vad president Clinton var villig att acceptera, och genom att lägga in sitt veto mot lagförslaget kunde Clinton utvinna viktiga eftergifter innan en åtgärd för välfärdsreformen slutligen undertecknades i lag 1996. Med tanke på att president Obama har hotat att lägga in sitt veto mot även enskilda delar av det nuvarande försoningsförslaget som är populära bland vissa demokrater, som ett upphävande av skatten på medicintekniska produkter och avskaffandet av Independent Payment Advisory Board , är det osannolikt att årets räkning kommer att bli ett stort förhandlingsobjekt. Årets mått liknar alltså mer de vetorättsliga åtgärder som kongressen antog 1999 och 2000 genom att det är veto bete utformad för att belysa skillnader mellan de partier som kontrollerar kongressen och Vita huset. 1999, trots en lovade veto från president Clinton antog kongressens republikaner, som hade majoritet i båda kamrarna, en skattesänkning på 792 miljarder dollar som partidefinierande lagstiftning att ta dem in i valsäsongen 2000. Året därpå i ett liknande försök att definiera ... partierna i både president- och parlamentsvalet , skickade kongressen presidenten en snäv försoningsåtgärd som eliminerade äktenskapsstraffet.

Längs dessa fyra dimensioner ser vi alltså att den nuvarande användningen av försoning varken saknar motstycke eller helt typiskt. Vad ska vi göra med dessa skillnader från historiska mönster? En viktig slutsats handlar om förhållandet mellan försoningsreglerna å ena sidan och omfattningen av den policyförändring som de sköter om genom lagstiftningsprocessen å andra sidan. År 2010 dokumenterade min Brookings-kollega Tom Mann, tillsammans med Norm Ornstein och Raffaela Wakeman, hur avstämningsförslag ofta har fungerat som ett medel där många lagstiftningsinitiativ paketeras ihop till ett enda, procedurskyddat lagförslag som gör stora politiska förändringar . När processen används för detta är det svårt att föreställa sig att senatskommittéer avstår från chansen att sätta ut sina ståndpunkter om de många enskilda punkter som ingår i lagförslaget i början av processen. Det är lika svårt att föreställa sig att senatorer ger upp möjligheten att slåss för dessa preferenser som en del av en formell konferensprocess.

Årets åtgärd är dock mer fokuserad. Visst skulle dess policyändringar, om de trädde i kraft, vara ganska följdriktiga. Notan, trots allt, eliminerar kravet på att individer ska köpa sjukförsäkring som står i centrum för ACA:s reformer. Med tanke på jurisdiktionerna för kommittéerna som ingår i årets instruktioner, kunde kongressledarna dock ha skrivit ett mycket bredare försoningsförslag än vad de i slutändan har gjort. Vissa republikaner hade till exempel hoppats kunna använda processen för en bredare skattereform , medan andra underhöll använda processen för att flytta en bredare ACA upphävande lagförslag . Valet att avstå från dessa alternativ har inte bara inspirerat till kritik från några konservativa , men har också förändrat incitamenten för att ta det mer konventionella förhållningssättet till en försoningsåtgärd. Med tanke på valet att skriva en riktad proposition som är på väg mot ett nästan säkert veto – och kanske, en stenig väg genom senaten — Det är inte förvånande att kongressens ledare har valt det mer strömlinjeformade tillvägagångssättet som beskrivs här.